正義重建抑或政黨公平競爭？評中國國民黨黨產之處理兼論政黨財源問題(黃世鑫)

導論

　在政黨輪替以及中國國民黨失去國會的多數席次之後，有關中國國民黨的黨產問題，再度獲得關注；同時，在監察院對於中國國民黨的黨產調查報告出爐之後，除了因監察院根據其調查結果，正式以公函要求行政院以及各級政府對中國國民黨的黨產加以清理之外，有關中國國民黨的黨產的黑幕，也已逐漸被揭開。因此，更促使執政當局積極處理這長達半世紀，且頗負政治性的棘手問題。

　根據瞭解，由於類似中國國民黨的黨產問題，在一般的民主國家，並無先例，因此，法務部乃參照德國統一後處理前東德唯一的執政黨「德意志社會主義統一黨（Sozialistische Einheitspartei Deutschlands, SED）」之模式和原則，並以訂定特別法的途徑，處理有關政黨[1]不當取得財產的問題。

　德國處理SED黨產（黃世鑫，2000），主要係基於兩項基本原則：除了第一，基於「正義的重建」（die Wiederherstellung der Gerechtigkeit），對以前遭受不法待遇者，回復其權利之外；影響更深遠的是第二項基本原則，讓統一後的德國之政黨，維持競爭「機會均等」（Chancengleichheit）。這兩項基本原則，前者係「往後看」，即就過去SED四十餘年（一九四六至一九九○年）的統治期間黨產之取得，根據所謂西德的基本法之實質法治國的原則，加以檢驗；後者係「往前看」，即針對德國政黨在未來參與政治活動，能夠與SED之後繼者PDS[2]，維持機會均等的公平競爭。因為，對一個由長期一黨專政，和平「轉型」至多黨競爭的國家，如何能夠透過憲法和相關法律的制定，塑造「公平」的政黨競爭環境，乃是民主政治能否平和發展的關鍵性難題；尤其當長期執政的政黨已經合法或非法累積鉅額的經濟資產，與掌控龐大的社會資源，並已發展成完全無法駕馭的「巨靈」之際，要建立一個公平競爭的政治環境，似已猶如緣木求魚；因此，有關政黨財源與黨產的問題，必須嚴肅對待，其已關係政黨政治能否落實的憲政層次問題。

以上這兩項原則能否適用於中國國民黨之黨產的處理，為本文所要探討的。

 

　一、正義的重建：政權的取得與維護

　首先就正義的重建而言，民主政治係「法」治政治，所謂「正義」應係建立在「法律之基礎」之上；但由於民主政治亦係政黨政治，政黨往往先於憲法和法律而存在；同時，實務上，在民主國家，憲法或法律又係由政黨所創造；所以，Max Weber(1966)曾言：

 

　"Die Existenz der Parteien kennt keine Verfassung und (in Deutschland wenigstens) auch kein Gesetz, ..."（依文意似可譯為：政黨之存在並不受憲法與法律之約束。

 

　因此，在一般的民主國家，如欲以尋常的「法律」程序，或依所謂的「形式」意義的法治國原則，處理有關政黨的事務，往往有「不得其門」之憾；也因此，政黨的事務之處理，似乎只有兩條路，一是革命的暴力手段，另一則是透過實質法治國原則之憲法規範的和平方式；因而，在一黨可以獨掌政權半世紀的事實之下，其是否符合實質法治國原則之憲法規範，應該從其政權的取得與維護之時空背景，加以掌握。

 

（一）SED政權之取得與維護

 

　在二次世界大戰結束，德國由英、美、法、蘇四強瓜分佔領；一九四五年六月七日，蘇聯佔領區（SBZ）的蘇聯軍事統治局頒布第二號命令：允許所有的反法西斯政黨的成立，以鞏固民主的基礎和國民的自由。根據這道命令，同年六、七月間，先後成立德意志共產黨（KPD），德意志社會民主黨（SPD），德意志基督民主聯盟（CDU），德意志自由民主黨（LDPD）；這些政黨並結合為「反法西斯政團」（Antifaschistischer Block）。蘇聯軍事統治局本來容忍，在德意志共產黨以外，同時有多個獨立政黨並存的多黨制度；但是當一九四五年，匈牙利和奧地利的共產黨，在選舉中紛紛失利後，其乃改變原來的政策路線，除於一九四六年四月二十一、二十二日，扶植並強制德意志共產黨與德意志社會民主黨合併為「德意志社會主義統一黨」外，並強力壓抑、干預德意志基督民主聯盟和德意志自由民主黨，而且又透過SED，另外於一九四八年四月二十九日、五月二十五日，分別成立德意志民主農民黨（DBD）、德意志國家民主黨（NDPD）；一方面吸收SED力所未及之民眾，如農民和以前的納粹黨員；另方面，削弱德意志基督民主聯盟和德意志自由民主黨的影響力。經過這種政黨結構的改造，SED乃取得「權力獨佔」地位，並在一九六八年將其法定地位「入憲」[3]；從此，掌握國家機器，長達四十餘年，其餘的政黨只是陪襯。

 

（二）一九四五年以後之台灣政治生態[4]

 

    一九四五年，二次世界大戰結束，日本接受「波茲坦宣言」，結束對台灣的殖民統治；但所謂台灣「光復」，並非由台灣人自己組織政府管理，而是由在日本殖民統治期間，於一九一一年推翻「大清帝國」，在中國成立的「中華民國」，受同盟國太平洋總司令的委託命令「接管」。一九四五年，雖然是第二次世界大戰的結束，但對中華民國而言，卻正是進入國、共內戰的關鍵階段；所以，開始其只是於台灣設台灣行政長官公署，並指派陳儀為「台灣行政長官」，統治台灣；台灣只是中華民國的「特別」地方政府，對台灣人民而言，只是統治者由日本所派的總督，改成「大陸」來的「行政長官」；台灣人民的參政權，仍受到相當大的限制，台灣的政治環境，仍屬真空狀態。

    就在台灣受中華民國接管的同年：一九四五年，中華民國國民政府軍隊陸續抵達台灣，執行接收；由於台灣人的參政權受到限制，例如一九四五年台灣的行政區域，改制劃分為台北、新竹、台中、台南、高雄、花蓮、台東、澎湖等八縣，縣長為官派，只有高雄與新竹兩縣為台灣省籍人士；而一九四六年雖然舉行各地縣市參議員、省參議員選舉，但其職能與「日據時期」，並無差別；故對大多數的台灣人民而言，中華民國只是另一個「外來的」統治者。更甚者，由於中國內部局勢的混亂，接收軍隊良莠不齊，接收人員貪污跋扈，再加上語言與社會文化的隔閡，一九四七年二月二十七日，即爆發二二八事件；這個事件雖然主要係「經濟、社會」，而非「政治」因素而導致，但其對台灣而後政治上的發展之影響，卻頗為深遠。一方面，台灣人民對中華民國已徹底失望，尤其是對台籍政治上的精英而言，「追求獨立」的種子，從此深埋心中；另方面，中國的統治者對台灣的信任感，亦已喪失，雖然是同文同種，但卻是兩種文化，兩種社會。在這種環境之下，而後的四十年，仍然是「殖民統治」。

    一九四七年五月，行政長官公署改制為台灣省政府，魏道明為首任省主席，二十二名的省府委員、廳、處長中，十二名為台籍；在一九四七年憲法開始施行的次年：一九四八年，國民大會即通過憲法增訂案：「動員戡亂臨時條款」，與「全國動員戡亂案」，並旋即由國民政府公佈施行；即正式進入所謂「動員戡亂」時期；換言之，「中華民國憲法」剛制定完成，即遭擱置（或排除）；一九四八年蔣介石下全國戒嚴令（新疆、西康、青海、西藏、台灣除外）；一九四九年五月，台灣全省戒嚴。一九四九年，蔣介石引退，並以中國國民黨總裁的身分，率眾來台；一九四九年十月一日，中國共產黨建立中華人民共和國成立；一九五○年三月蔣介石重新掌握政權（即所謂復行視事），自始以後，台灣雖然由地方政府變成中央政府的所在地，但台灣的政權與主要治權，完全淪落由大陸撤退來台，以蔣介石為首的黨、政、軍手中；同時，台灣地區在戒嚴狀態，一直屬於「憲法真空」[5]，台灣人民的基本人權，完全得不到保障；台灣人民的參政權反而更被極度的限制。

    由一九五○年，蔣介石重新掌握政權開始，一直到一九八七年七月十五日零時，蔣經國宣布解除戒嚴；台灣的政局基本上是穩定的。但在本質上，仍屬「殖民政治」[6]；也就是，一方面，政權「永遠」掌握在少數的「外來者」手中，並採高壓統治；另方面，政治「主體」並非當地的社會。從一九五○年開始，首先，蔣介石與蔣經國父子，採取「列寧式」的統治模式[7]，即「黨、政、軍」一體，「以黨領政」、「以政領軍」，且所謂「政」，包括行政、立法、司法。所以，在鞏固其在中國國民黨的領導地位後，運用「動員戡亂臨時條款」，避開憲法之限制，連續分別擔任總統直到一九七五、一九八八年分別去世，掌握政權近四十年；其次，為了確保所謂「外來政權」的統治，一方面，在政黨系統：只允許由中國遷台的中國國民黨、中國民主社會黨、以及中國青年黨的「事實」存在[8]，嚴厲實施「實質的」黨禁；同時，在這三黨，尤其是中國國民黨的領導階層，均非台灣人[9]；另方面，在政治系統：除了透過「憲法解釋」和「遞補條例」，讓擁有制憲、修憲權，以及選舉、罷免總統的國民大會，中央的立法院、監察院，長達近半世紀（一九四七年至一九九一年，或一九九二年）不改選[10]，其成員，除極少是由台灣「增額」選出外，均屬一九四七年，在中國所選出或其「繼承者」；另由於行政院長，司法院長，和考試院長、考試委員，均由總統提名，台籍人士除少數「樣板」外[11]，幾乎毫無機會；除此之外，由於隨著中華民國撤退來台的「大陸人」，相對於台灣「本地人」，在人數上畢竟相當少，兼之，語言、文化上的隔閡，國民政府的「直接」統治力量，只能侷限在中央；所以，對地方，除了製造派系、分化團結以外，並採中央集權，削弱地方；同時，地方的主要行政首長亦由中央派任[12]。最後，由於中華民國政府只是將台灣做為反攻大陸的「跳板」[13]，建立台灣為三民主義的模範省，亦只是為以之當做復興大陸的「基地」；除了藉推行北京話為「國語」外[14]，並限制台灣話的使用[15]，以抑制台灣文化的發展；同時，透過教育[16]，特別是「國民」教育[17]，社會團體[18]，以及新聞、雜誌、媒體的管制[19]，以達到全面「中國化」的目的；這與日據時期的「皇民化」，如出一轍。

    一九四六以後的台灣政治發展，除了國、共對峙期間，仍有紛亂外，大致上相當穩定；但由於前述「殖民、威權、與中國化」的統治特質，自一九四七年以來，爭「民主、獨立、與自由」的政治活動，即持續不斷；只是這些活動在戒嚴的情況下，均被羅致「叛亂」的罪名，即所謂的「白色恐怖」[20]；一直到七○年代末，仍有美麗島事件（一九七九年）。所以，一九八七年七月十四日，雖然蔣經國宣布：七月十五日零時解除戒嚴，但對台灣的政治發展，似乎並無太大的衝擊；即使在一九八八年蔣經國去世，第一位台籍總統李登輝繼任，因「叛亂」罪被判刑者，仍層出不窮；一九八七解除戒嚴至一九九一年「動員戡亂時期終止」，只是執政的國民黨之內部權力的解構與重組，本土的勢力逐漸取代外省勢力，台灣政治的民主化，並無實質上的進展。當然由於國民黨係唯一的執政黨，這種權力的解構與重組，對而後的民主化，亦具有關鍵性的影響。

 

（三）台灣政黨的發展

 

    通常討論「政黨」問題，都是預先設定在一個「民主」的政治環境[21]；而所謂民主，若是只是著眼於靜態的「政治制度」之安排[22]，則台灣與韓國，亦均如同德國，係採西方的「民主國家」之制度設計；但如考慮動態的政治制度之運作，甚至民主之內涵[23]，則台灣、韓國與德國就有有明顯差異。非民主政治制度下，亦有政黨，只是其與民主政治制度之政黨，在目的、功能、和屬性上，幾乎完全不同；所以，本文將政黨區分為「革命政黨」和「民主政黨」[24]。對一個政治正和平的邁向民主化的國家而言，這種區分相當重要。因為，如果只是侷限於民主政黨，那麼就台灣而言，只有短短數年的時間，而且也只經歷過少數幾次的全國性選舉；再者，一個符合民主政治的「公平競爭」之政黨環境，亦猶未能形成。

    由於："Parliaments -- or legislatures -- are the keystone of a democratic political system;.."[25]。台灣一直到九○年代初，才有完全由國民「自己」選出的立法機關（一九九二年：國民大會；一九九三年：立法院）；所以，為便於掌握台灣政黨的發展全貌，以及「歷史的」比較分析，配合台灣的政治發展，將政黨分為「革命政黨」與「民主政黨」[26]兩個階段，並以一九九二年為兩階段的分界點，介紹政黨的演進與形成。換言之，在此之前，我國並無民主政黨的存在。

    政黨係政治力、社會力、與經力濟的連結；政黨係歷史、傳統、和文化所塑造；故就這一點，台灣與韓國，可能又有很大的不同；也就是，一百年來，在政黨的形成過程，台灣掌握「政權」的政黨，並非來自「本土社會」[27]，而且其亦抑制「本土政黨」的成立；所以，如果就德國憲法法庭的判決所強調的：政黨必須「根植」於社會[28]，則台灣的政黨，仍然尚未誕生；也就是，台灣的政黨所關心的議題，並非「社會」的問題，而是「國家認同」；也因此，現階段台灣政黨之「意識型態」差異，主要並非如同一般的分類標準[29]，在「左 v.s.右」，或「自由 v.s.保守」的政治光譜上遊走；而是因政治的因素，所塑造的「族群」間，關於國家認同的「統 v.s.獨」之爭。換言之，當前的台灣政黨，仍然處於由「革命政黨」到「民主政黨」的轉型期；雖然，台灣的內部已「完全」民主化、本土化，但面對中華人民共和國的「威脅與干預」，各政黨仍難以完全擺脫革命政黨的性格[30]。為了掌握中國國民黨之政黨屬性，以及其實質之運作情形，對台灣的政黨發展，應有相當程度的了解。台灣政黨的發展，大致上，可以區分為：日治時期，一九四五年國民政府接管台灣，一九四九年實施戒嚴，以及一九八七年民主進步黨的成立等四個階段。

    在日人統治期間，為了爭取台灣人民的平等的政治和教育權利，林獻堂於一九一四年成立「同化會」，打破政治結社的禁忌；一九二○年與蔡惠如於東京成立「新民會」；其後，一九二一年並與蔣渭水組「台灣文化協會」；一九二七年台灣文化協會分裂，蔣渭水與林獻堂組「台灣民眾黨」；另外，謝雪紅一九二八年於上海台灣共產黨成立；一九三○年，林獻堂與蔡培火由台灣民眾黨退出，另組「台灣自治聯盟」；一九三一年「台灣民眾黨」被禁；一九三七台灣自治聯盟解散；一九四四年李萬居於上海組織「台灣革命同盟會」（於一九四六年改稱「台灣憲政協進會」）。除謝雪紅的台灣共產黨外，一般殖民政治的政黨之主要任務，均在於爭取「參政權」與追求「國家獨立」。

    一九四五年國民政府接管台灣，除了中國的政黨紛紛於台灣設立分支機構外，例如中國共產黨於一九四五年派蔡孝乾為「中共台灣省工作委員會」書記，自延安抵台（於一九五○年被破獲）；同年十一月，中國國民黨台灣省黨部開始工作（一九四八年蔣經國任主委）；一九四七年，中國民主社會黨台灣省黨部成立；一九五一年青年黨臨全會宣布由革命政黨改為民主政黨；一九五六年中國青年黨中央黨務委員會在台灣成立。台灣本地的政黨中，除一九四四年李萬居於上海組織「台灣革命同盟會」，並於一九四六年改稱「台灣憲政協進會」外；一九四五年謝雪紅成立「台灣人民協會」（於一九四六被解散）；一九四六年「台灣民眾協會」成立（主席張邦傑），四月改為「台灣省政治建設協會」（一九四七年三月解散）；一九四七年林白堂、吳振南分別在日本京都、橫濱成立「台灣民主獨立聯盟」、「台灣住民投票促進會」；同年謝雪紅於香港組成「台灣民主自治同盟」；台灣省自治青年同盟亦於是年成立；一九四八年九月：謝雪紅、廖文毅於香港組「台灣再解放聯盟」，其後投靠中共。

    一九四九年台灣省政府、台灣警備總司令部宣布自五月二十日起，全省戒嚴，同月二十七日，台灣警備總司令部發布戒嚴時期法令：防止非法行動，管理書報，非經許可不准集會結社，禁止遊行請願、罷課、罷工、罷市、罷業等一切行動。一九四九年：蔣廷鬻在美主張成立中國自由黨，並建議由胡適任黨魁（一九五○年，自由中國刊登中國自由黨黨綱草案）；一九四九年十二月，中華民國正式撤退來台；稍後，中國國民黨中央黨部遷台。一九五○年：廖文毅於日本京都成立「台灣民主獨立黨」（一九五五年於日本東京成立台灣共和國臨時政府）；一九五○年三月十四日，行政院將全國，包括海南島、台灣一併劃作接戰區域，實施戒嚴案，並經立法院追認。

    自一九五○年開始，即漸進入所謂「白色恐怖」時代，任何組黨或積極的參政的活動，均被羅致「叛亂、匪諜」的罪名；負有行政職權者，則以貪污、瀆職究辦[31]。五○年代末、六○年代初，由於台灣局勢漸穩，縣級的行政首長以及各級地方政府的民意代表，均逐漸開放民選，而且選舉機器都為國民黨掌控，選舉舞弊甚為嚴重[32]；所以，沈寂多時的組黨活動，又再次興起。比較引人注意的，一九五八年七月一日，李萬居、郭國基、高玉樹等七十八人，申請成立「中國地方自治研究會」，被駁回（同年十月發起人孫秋原依甲級流氓罪被捕）；一九六○年五月十八日，吳三連、高玉樹等四十八人，於中國民主社會黨中央總部，舉行在野黨與無黨派本屆地方選舉檢討會，郭國基等主張組新黨。六月三日：行政院舉行記者會，行政院院長陳誠指出：「政府希望能有個強有力的反對黨出現，但應照美國的例子來組織」，「反對黨如果目標正確當然可以，否則自然不准成立」，反對黨「如果違背國策，違背反共抗俄，政府一定加以取締，因為民主國家均如此」[33]。六月十五日，地方選舉檢討會發表聲明：「決定團結海內外民主反共人士，並與民、青兩黨協商，立即籌組一個新的政黨」，九月十二日：雷震、李萬居、高玉樹發表中國民主黨籌備委員聲明，（在此之前，九月三日，自由中國社長雷震涉嫌叛亂被補[34]，並於十月八日被軍事法庭判決十年）。雷震事件後，國民黨對所謂黨外「民主人士」的箝制加劇[35]，動輒以涉嫌貪污、瀆職、或叛亂之罪名，將其由政治舞台清除[36]。一九六九宜蘭羅東主張台灣獨立革命青年陳福泉，創台灣大眾幸福黨被捕。

    在戒嚴之後，一直到一九八七年民主進步黨闖關成功，台灣的政黨活動，幾乎完全被扼殺；除了由中國遷台的中國國民黨、中國民主社會黨、中國青年黨外，台灣本地的政黨完全被解散或禁止。這段期間，台灣的政黨政治生態，與前蘇聯及東歐的社會主義國家完全相同；真正進入所謂由中國國民黨「一黨專政」的政治局面，其他兩黨：中國民主社會黨、中國青年黨，則成了典型的"Bloc"政黨；一方面，被中國國民黨分化，內部分裂；另方面，中國國民黨透過政府預算給以補助，加以收買[37]，活動幾乎完全靜止。

    一九八六年九月二十八日「黨外後援會」宣布成立民主進步黨，並組成組黨工作小組[38]；一九八六年十月十五日，國民黨中常會通過「動員戡亂時期國家安全法令」「解除戒嚴令」及「動員戡亂時期民間社團組織」「開放黨禁」等兩項議題；一九八六年十一月十日，民主進步黨，召開首屆全國代表大會，江鵬堅為首任主席；一九八六年十二月七日：第一屆增額立委、國代選舉，民主進步黨得票率分別為24.78%,22.21%；一九八七年二月二日十三位立委，組立院黨團；一九八七年二月一日，組國代黨團；蔣經國宣布自一九八七年七月十五日零時解除戒嚴；政治解嚴後，國安法同日實施[39]；；一九八八年一月十一日：通過集會遊行法；一九八九年一月二十日：通過人民團體法：對政黨採自由設立制；一九八九年中國國民黨、民主進步黨依人民團體法分別完成政黨登記；一九八九年第一屆增額立委選舉，民主進步黨得票率23%。一九九一年十月十三日：通過「建立主權獨立自主的台灣共和國」為黨綱（黨審會未依法解散）。

    一九九一年五月一日和一九九二年五月二十八日，兩次憲法增修條文公佈實施後，於一九九二年、一九九三年，完全由台灣人民選出的第二屆立法委員和代表組成的立法院和國民大會，才成立；台灣真正進入民主政治的時代。台灣的政黨制度才由「一黨獨大」（One-party system）漸發展為「兩黨」（two-party system）。在這民主化的過程，由於面對選舉的考驗，國民黨面臨「本土化」的壓力，並因而導致內部權力結構的調整；長期以來，由所謂「外省人」掌握的領導權，逐漸轉移至本省人的手中，即由「中國」國民黨，轉變為「台灣」國民黨；這種黨內權力鬥爭，加上民主化帶來「台灣意識」抬頭，而產生「統、獨」爭議的加劇之外在衝擊，終於引發國民黨的分裂；一九九三年，以「外省第二代」為主的國民黨「非主流派」，脫離國民黨，另成立「中國新黨」；並參與同年第一屆台灣省長，台北市長、高雄市長，以及省議會、市議會的選舉，以及一九九五年第三屆立法委員的選舉，均獲得相當高的得票率和席次；台灣的政黨，從此進入「三黨鼎立」（multiparty system）[40]。除此之外，由於對台灣獨立建國的認知上之差異，部份民主進步黨的支持者，亦於一九九六年另成立建國黨，並積極參予選舉。

    根據前述，至一九八九年，台灣才有「依法」成立的政黨；同時，至一九九二年、一九九三年台灣才真正邁入所謂「民主政治」之時代。這兩個年代，對處理中國國民黨之黨產，應該具有關鍵性的意義；因為其就如同一九九○年三月十八日的東德，所不同的，只是在東德，長期一黨執行的SED已經失勢。然在我國，中國國民黨仍然掌握政權。不過，也正因如此，姑且不論其取得的「合法基礎」為何，中國國民黨已經擁有之龐大黨產，對我國健全政黨政治的建立，勢必造成嚴重的阻礙。除此之外，由前述之我國政黨的發展，對中國國民黨之黨產的取得「途徑」，也才能有較清晰的輪廓，這對其「合憲性」的評論，才有比較具體的根據。

 

（四）中國國民黨的黨產「問題」

 

    中國國民黨的黨產爭議，除了在政黨是否可以經營企業外，亦在於其所擁有的資產的「合法性」問題，這個問題與前東德社會主義統一黨（SED）於東德併入西德後，在轉化為民主社會黨（PDS）所產生的黨產爭議，如出一徹。換言之，正如von Arnim所言：「這是一個由集權政治轉型到民主法治政治之過程中，一黨專政的政黨，在集權統治之下，其所累積的資產應如何處理，或其「合法歸屬」的確立問題。」[41]

    由於SED（PDS）在其統治東德時期，雖然係一黨專政，但卻具有憲法上的「合法」地位；同時，在社會主義的政、經制度之下，一方面，私有財產或私營企業的範圍，相當小，絕大部分均屬公有或公營；另方面，黨國不分，且黨高於國。因此，至少就東德的憲法或政、經制度，或是所謂「形式意義」的法治國而言，SED之財產或企業的「合法性」，並不至於受到非議。但是，就我國而言，無論是中華民國的憲法或臨時條款，並未賦予中國國民黨的「法定」一黨統治地位；更具體而言，無論是憲法或法律，並無中國國民黨的存在；因此，中國國民黨的一黨統治，其「合法基礎」，遠較SED薄弱。其次，由於我國係允許私有財產或私營企業的政、經制度，所有的財產或企業，不論是私、公、或公私共有，均歸屬「自然人」或「法人」；而中國國民黨在一九八九年依人民團體法完成登記前，就「法律」觀點，並不存在，其如何能夠「持有」財產？又如何能夠「經營」企業？因此，僅就「形式意義」的法治國而言，中國國民黨的黨產和黨營企業，已難以「合法化」；更遑論「實質意義」的法治國。

    黨產的取得，由無到有，與政黨財源的籌措方式，有相當密切的關聯。政黨財源的籌措方式，不外乎下列：黨費、捐獻、政府補助、和黨產運用之孳息與利得等幾種途徑。然在「中國國民黨」一黨獨大、長期執政的情況，我國現實的政、經制度之發展，早已背離「民生主義」，而是如同二次世界大戰前，德國納粹統治下的「組織的資本主義制度」。在此種制度下，「黨、官、商」形成「三頭連體」，黨庫、國庫、金庫三者互通。所以，過去四十年，中國國民黨透過這幾種方式所取得的財產或企業，均乏「適法性」。

    第一，與SED相同，中國國民黨之黨員雖然相當多，有數百萬，但主要係運用其掌控的軍、政權力，以相當程度的「脅迫、利誘」手段，「強制入黨」，因此，除了其收取的黨費相當有限，相對於其經費需求，猶如杯水車薪外，並不具備合法基礎。第二，就捐獻方面，一方面，由於中國國民黨的獨佔統治權的一黨專政，所謂捐獻，均是以相當程度的「脅迫、利誘」手段所募得的「不樂之捐」，或透過統治權的行使，將私人的財產「強制徵收」；另方面，由於中國國民黨與民間企業關係緊密，尤其是透過黨營企業作為中介，在沒有明顯的「政治獻金」，以及直接的「政府補貼」之下，即可達到國庫、民間企業、黨庫三者彼此間互通的「利益輸送」；具體而言，即由國民黨透過「政策」或「國家預算」、「公營金融機構」，將利益輸送給私人企業，然後再由私人企業「回饋」給國民黨。第三，在「黨、國不分」的情況，以各種形式，直接、間接、或迂迴的方式，由國家預算給與補助，或以合法掩護非法，將國家財產或企業無償或低價移轉為黨產[42]；因此，與SED相同，這種補助所累積之資產，難謂為「合法」。第四，雖然中國國民黨的黨產部份來自黨營事業之盈餘，但與SED相同，其係透過行政權將某些特定事業由中國國民黨黨營事業壟斷，並獲取暴利。

    這些方式，若依中華民國憲法之規定，或前所述「實質的法治國」之基本原則，加以檢驗，其「違法或違憲性」，均將無所遁形。

 

二、政黨競爭「機會均等」：政黨財源問題

　由於我國政權係和平轉移，中國國民黨尚活躍於政治舞台，因此，關於中國國民黨黨產的處理，所謂正義的重建，只是具有消極性的意義；如何能夠確保政黨間的公平競爭，創造一個機會均等的政黨競爭環境，才是處理中國國民黨黨產的積極性意義。這個問題的分析，應該由政黨財源的角度切入。

　在現代的民主社會，政黨的形成雖已是一種必然的趨勢，民主政治係政黨政治，係歷史演進的「自然必要」的結果；但同時，在現有的民主政治體制之系統裏，政黨亦已發展成完全無法駕馭的「巨靈」（Leviathan）[43]，而政黨的財源問題，乃凸顯政黨的難以「駕馭」。由以前的日本、南韓、美國總統選舉、和德國基民黨名譽黨魁，曾擔任總理十餘年的科爾所接受之秘密捐獻，以及國民黨主席和前秘書長之間的秘密賬戶等所爆發之「政治獻金」醜聞，而掀起的政治風暴[44]，可以看出，政黨財源乃匯集一切問題的焦點。

 

（一）政黨之功能與屬性

    政黨的財源與政府的財源本質相同，均是基於「量出為入」的基本原則；關於政黨的財源之理論分析，首先，對政黨的功能應加以界定，也就是，為什麼現代化的民主社會，會有政黨的形成？政黨的存在，其「必要條件」為何？政黨究竟應該如何運作，其積極的功能才能夠發揮，同時，又不至於產生「扭曲」？其次，對政黨的「組織性質」應加以掌握，也就是，政黨與政府、其他的「民間」團體、或企業，本質上，有何差異？這兩個問題，澄清了以後，政黨的財源究竟應該如何籌措？才有其「理論」上的根據。

    首先，就政黨的角色與功能而言，政黨的角色與功能，隨著民主政治的發展而有轉移。民主政治主張「主權在民」，也就是德國威瑪憲法第一條第二項，和基本法第二十條第二款所宣示的：所有的國家權力，源自國民（Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus）；惟主權在民之意義究竟為何？其究竟應如何落實？是一個待解決的問題。

    民主政治的發展，隨著「權力」主宰者與內涵的轉移，由消極到積極。在權力尚由少數人掌握時，所謂民主政治，係就其消極面的意義，為防制君主專制時代「統治權力」的濫用；故除了就「意識型態面」，主張統治權的根源或「合理性」，由「君權神授」轉為「主權在民」外，在實務面，則強調「權力制衡」；因而，主權在民的意義，乃在於消極的權力「制衡」。由於在此一階段，政黨乃是為「競逐政治權力」而成立，所以，呈現在外的政黨功能，只是為了選舉，或為了「執政」；然當社會的發展多元化，而權力的濫用已受到約束，主權在民的意義，由消極趨於積極，也就是強調主張權力是為國民全體之福祉（或公共利益）而服務，故就其積極面的意義，民主政治為一種「責任」政治，也就是著眼於「政府」為民（全體國民）服務的積極性功能。惟國民全體之福祉（或公共利益），究竟如何呈現？乃賦予政黨新的課題。

　伴隨著這種「權力」主宰者與內涵的轉移，百餘年來，政黨由最初被視為「干擾因素」（als Störfaktoren und Quellen der Zwietracht）加以排斥、到較早被認為是「必要惡」（als notwendiges Übel）予以容忍，一直發展成為政治意志形成「不可缺的中介者」（als unentbehrliche Mitteler）[45]；也就是國民全體福祉的「催生者」；政黨的角色，隨著時勢而轉移。因此，現代的民主政治又稱政黨政治，可見政黨在現代化的民主社會的重要性[46]。

    政黨的功能大小，亦與一個國家所採行的政府組織形式，有密切關連。一般而言，如果是總統制的國家，著眼於消極意義的民主政治，強調權力行使的「約束」，採三權分立；行政、立法、司法，各司其職且彼此制衡，權力的分配為「橫斷面」的切割。「政治責任」係完全由以總統為主的行政部門承擔，政黨的功能，較不顯著。因為政黨係一種「縱斷面」的權力分割，如果政黨的功能充分發揮，必將產生「政治責任」歸屬不明確。「內閣制」的國家，主要基於積極意義的民主政治理念，其行政、立法一體，即所謂「議會獨裁」[47]，所以，權力的制衡存在於政黨間的競爭，也就是執政黨與在野黨或反對黨，對國家權力的競逐；其競逐權力的工具，在於政策；因此，由行政權的行使（監督），法律制定，政策規劃，往上到民意形成[48]，垂直整合，一體成形，環環相扣；在這過程中，政黨一路參予，所以，政黨的功能，相對的就顯的相當寬廣、複雜與多樣化，不易掌握[49]。

    其次，關於政黨之屬性，可以就政治經濟學的角度，也就是就一個包括市場、政府、以及自願的非營利等三個主要部門的政治經濟體系，比較分析政黨與這三個部門，彼此間性質之異同和相互關係（如圖一）；原則上，在市場經濟部門，經濟活動主要是為求「消費者或生產者剩餘」的「對等交易關係」，財產或所得的多寡，決定交易力量的大小，也就是「一元一票」。在政府或所謂的公共部門之經濟活動的本質，係「量出為入」的「強制性」單向「提供」或「支付」，「一人一票」為其主要依循的原則，所以，「組織力」的強弱，決定影響力量的大小[50]。至於自願的非營利部門，則是「自願性」的單向「提供」或「支付」，又區分為以「財產」為基礎的「財團法人」，和以「人」為基礎的「社團法人」，其經濟行為「動機」，相當複雜；除了純粹「利他」的公益或慈善團體外，亦有「利己」的追求團體利益的所謂「利益團體」。

    惟這三個部門並非相互排斥，三者彼此間之關係，相當錯綜複雜，特別是就政黨和經濟方面之利益而言。在這三個部門中，一般雖然將政黨歸類於自願的非營利部門；但正如前所述，就現代的民主政治體制而言，真正掌控政治權力的為政黨，特別是內閣制的國家；因此，政黨與政府之界線，往往變得相當模糊。除此之外，就政黨的屬性而言，由於捐獻乃政黨最重要的財源，因此，政黨與企業之關係亦甚為密切，一般所謂的「金權政治」，往往係針對政黨之「政、商」關係而言；因此，對政黨與企業之經濟利益往來關係，往往必須嚴格規範。職是之故，如果政黨經營利事業，必將使此種「政、商」關係溶合為一，無從規範。

圖一：政黨屬性之政治經濟分析

 

 

（二）政黨財源籌措之基本原則

    就一個政黨政治的民主政治體系而言，政黨的功能是否能夠發揮，關係民主政治的成敗；而政黨的功能是否能夠發揮，又取決於政黨有否充足適當的財源，然在實施資本主義制度的民主國家，政黨財源的規範，往往相當棘手。誠如上述，政黨為人民團體之一，就政治經濟制度的體系而言，屬所謂「第三部門」的「民間非營利」組織；故其主要財源既非如「公共部門」的政府，可以透過強制的「課徵」，取得財源；且就其功能，亦非如「市場部門」的營利企業，可以透過商品或勞務的提供，賺取利潤，充作營運資金。

     就建立政黨政治的觀點，籌措政黨財源應遵循的最高「指導原則」，一方面，在於讓政黨之功能能夠充分發揮；另方面，維持政黨間的公平競爭。政黨財源的籌措，有多重途徑，但其均應遵循下列原則[51]：第一，親民、近民原則（Bürgernahefinanzierung）；第二，政黨民主原則；第三，政黨透明化原則；第四，政黨機會均等原則與國民平等參政權原則；第五，政黨自由原則。

首先，政黨的自有財源，即黨費和捐獻，係政黨最主要且「正當」的收入，此即「親民、近民原則」，惟黨費的繳納，不應違反「政黨民主原則」；即政黨的組織和「黨意」的形成，應符合民主原則，而非由少數的所謂精英份子所操控，因此，「政黨稅」並不被認可。在捐獻方面，應符合「政黨透明化原則」，即為防止政黨為大財團所控制，避免金錢汙染政治，所以，大額的捐款必須公開。

    其次，在政府間接補助方面，即對黨費和政黨捐獻的減稅，必須注意「政黨機會均等原則」與「國民平等參政權原則」；即一方面，由於政黨「社會基礎」的差異，不能因為「政府」對黨費和政黨捐獻的減稅優惠，使以工商企業者，或高所得階層為基礎的政黨，在政治市場的競爭，明顯佔優勢；另方面，國民對政治意志形成的參與，並不只是透過選票，在平時，對政黨的支持與影響，亦是參予政治意志形成，因此，若國民因「政府」對黨費和政黨捐獻的減稅優惠之享有，有明顯差異，將違反國民平等參政權原則；所以，基於這兩項原則，對黨費和政黨捐獻的減稅，必須設定上限，而且其額度必須以絕大多數的選民，「實際上」均能公平享有，為基準。

    最後，政府的直接補助，除應符合「政黨機會均等原則」外，尚應符合「政黨自由原則」、「政黨民主原則」；第一，政黨機會均等原則強調，政府直接補助的分配，對各政黨不能有「實質」的歧視，而至「扭曲」政黨的公平競爭；第二，政黨自由原則強調，政府直接補助的額度，其有兩層意義：其一，消極的意義，指政黨與國家的關係，也就是政黨對國家的「獨立性」（Staatsunabhängigkeit），防止所謂「國家政黨」的形成，與「黨、國不分」；其二，為積極的意義，指政黨必須「根植」（wurzeln）於社會；第三，政黨民主原則強調：政黨與其黨員的關係，政府直接補助，不能讓政黨因而脫離黨員，而成為獨立自主的機構。

 

（三）黨產、黨營事業與政黨機會均等

    由於近年來中國國民黨的黨產，絕大部分係黨營事業，因此，引發政黨是否得經營「營利」事業，以籌措財源的爭議。而這個問題可以從三個角度加以探討：

　第一，純粹就法律觀點，政黨屬「非經濟的社團法人」或「人民團體」，係一非以營利為目的，且以「人」之集合體而成之社員團體，既非如公司組織的經濟社團法人，亦非以「財產」之集合而成之「財團」法人，因此，依法既不「應」有「營利」之動機，依理亦無足夠之「財產」，可供其牟利，但法並不禁止非經濟的社團法人可以擁有資產或接受捐獻。不過，由於政黨性質特殊，與一般的社團法人又有不同，也就是對接受捐獻往往特別加以規範（參考德國基本法第二十一條第一款規定），換言之，在「正常」情況下，政黨「雖得但並無」財產可供經營。

　第二，就經濟觀點，政黨之屬性「非公非私」，既無私人企業之追求利潤動機，又無公營事業之法律與主計預算監督，以防止人謀不臧，所以，即使政黨經營企業，鮮有成功者；因此，在德國的政黨，主要均只是經營與政黨性質密切相關的文化事業[52]。

　第三，就政治觀點，政黨之首要目標，在於執政，也就是掌握「政治力」，若政黨主要財源來自經營企業之利潤，必將產生以下之弊病：（1）政、商關係糾結不清，違反透明化原則與國民平等參政原則；（2）政黨將與民間脫節，違反親民、近民原則；（3）政黨內部結構將趨向集權官僚化，民主政黨的屬性，將逐漸消失，違反政黨民主原則。除此之外，由於在黨禁剛剛開放之際，各新興政黨即面臨擁有龐大資產，以及透過黨營事業所營造之綿密的政商關係；其破壞政黨之機會均等的公平競爭原則，更阻礙民主政治的正常發展。

 

結語

   

　在我國，由於「中國國民黨」長期執政，一黨獨大，在「組織的資本主義制度」下，「黨、官、商」形成「三頭連體」，黨庫、國庫、金庫三者互通；所以，她不須有「政治獻金」，不須有「政府補助」，只要透過五鬼搬運（政府預算對政黨外圍組織），利益輸送（大企業經由各種工商團體對政黨），就可以建立龐大的企業王國，累積鉅額的黨產；因此，在台灣，我們聽不到「政治獻金」醜聞[53]，看不到「黨庫通國庫」，我們只是懷疑：為何一個民主政黨，在執政五十年後，竟然如社會主義的獨裁政黨，擁有鉅額的財產，這些財產的「合憲性」在民主政治尚未開展以前，或許不成「問題」；但是當民主政治往前邁進之際，其必然面臨嚴厲的「挑戰」。因此，中國國民黨黨產的處理，除了基於正義的重建之外，更重要的是為建立一個公平競爭的政黨發展環境，如此，不僅民主政治才能落實，同時，亦有助於中國國民黨的健全發展。

 

 

 

 

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