(聯合社論)以配套陽光法案促進民主而清廉的政治(2000/01/19)

　　法務部所擬「公職人員利益迴避法」、「遊說法」草案，及內政部所擬「政黨法」草案均已出爐，據稱，行政部門有儘速完成立法的意圖。我們欣見執政黨與政府終於有此種作為，但亦認為，面對日益坐大的黑金政治，這些法案不僅來得太遲，而且缺漏仍多，不足以形成完整的政治陽光法案體系，制伏黑金勢力。

　　對於公職人員，尤其是民意代表和行政首長而言，防杜其涉及黑金弊端，至少須包括幾方面的機制：一、申報財產；二、如有投資事業，應信託財產；三、申報政治獻金；四、利益遊說的規定；五、利益迴避的規定，包括離職後轉任民間相關事業的限制規定。唯有建立這樣完整的配套法案，黑金政治方無隙可蹈。現今的陽光法律，僅有公職人員財產申報法一項；而且對違法者罰則過輕，毫無嚇阻作用。

　　過去發生許多司法官財產申報不實，甚至連戰副總統「三六二八萬債權」未經申報等情事，都只是不痛不癢的罰款了事。至於財產強制信託的規定，由於當初反對者以「信託法制不完備」作為理由加以杯葛，亦未採行。至於其他必要的政治獻金、遊說、利益迴避等法律，則根本未予制定。

　　如今，信託法已經具備，信託業法也即將完成立法，公職人員財產強制信託的制度理應即速付諸實現；而其他相關法律亦應配套完成，以發揮功效。關於「公職人員利益迴避法」和「遊說法」，長期以來，社會輿論即已不斷呼籲各黨派合作推動，但從未獲得回應。如今民眾對黑金政治的反感已達極點，又爆發立委和行政機關勾結的「創投公司案」，在此情勢下，法務部草擬的「公職人員利益迴避法」及「遊說法」，若仍不能完成立法，將如何教民眾對民主政治的前途懷抱希望？不過，即使有了利益迴避和利益遊說的相關法規，仍然必須配合「政治獻金法」的規範，方足以發揮功效。例如，「遊說法」草案規定，民意代表不得為其本人經營或投資股份總額達百分之十以上之事業進行遊說；而「公職人員利益迴避法」草案規定，公職人員知有利益衝突，不得請託關說以圖公職人員的利益。

　　但是，若民意代表為「他人事業」關說或代謀利益，而由「他人事業」暗中另行提供政治獻金，則在表面上並不違法，事實上卻仍然是一種利益勾結、黑金政治的形態。此時，就必須仰賴「政治獻金法」的規定，堵住此一漏洞；凡公職人員接受政治獻金，皆須申報，方可以防杜此類迂迴的方法。因此，「政治獻金法」未同時提出以推動配套立法，實為一大缺漏。

　　在政黨方面，問題比公職人員更為複雜。因為，國民黨的黨產和黨營事業，乃是與國民黨體質糾結不清的特殊問題；國民黨藉由黨產和黨營事業，從事許多政商利益輸送的勾當；所以，在建立政黨相關法制的同時，必須考慮國民黨黨產和黨營事業問題的處理。因此，關於政黨的「政治陽光法案」，絕不能像內政部所擬「政黨法」草案那樣，增加一條「黨產信託」條款即打發了事。首先須確立者是：將來的「政黨法」就是一部規範政黨的基本法律，必須以政黨定位、民主屬性、行為規範以及政黨補助等規定為其內容。換言之，即「政黨法」乃常態法制，不能規範處理國民黨黨產問題。因為，在憲法增修條文中，民意代表已經採行部分政黨比例代表制，而在公職人員選罷法中，又有政黨經費補助的規定；因此，政黨已非單純的人民團體，當然要接受國家法律的規範。而延伸憲法增修條文第五條所謂「政黨之目的或行為危害中華民國之存在或自由民主之憲政秩序者為違憲」之法理，「政黨法」即應在政黨定位方面，規定所有政黨為民主政黨，黨內體制必須符合民主原理，而其行為規範則必須確保遵守法律。對政黨經營事業、積累龐大黨產，則予明文禁止。這是「政黨法」的立法目的和主要內容。

　　在「政黨法」禁止政黨積累龐大黨產或經營事業的原則性規定之下，對於國民黨黨產和黨營事業的現狀，則須另定特別法律來處理，其名稱或許類如「國民黨黨產及黨營事業清查處理條例」；於清查處理完畢之後，這項條例自失效力，而所有的政黨均可依「政黨法」和相關法律來規範，回歸常態法制。這樣的處理方式，乃為法律的硬性規定，與所謂「黨產信託」的自願性處理辦法，其意義和效果均大不相同；更非內政部在「政黨法」中加入黨產信託條款的立法格局可比。

　　整體而言，關於政黨和個人從事政治的法律規範，最高指導原則乃為憲政層次的民主原則。為實現民主原則，必須設計相關的法制，防範公共決策和公共事務受到不當的干涉。其中，關於防範政黨和政治人物受金錢利益影響的部分，就是整套政治陽光法案的目的所在。從這樣的高度來看，政治陽光法案的意義可謂極為重大。而目前這樣零碎不完整的立法，實難充分發揮作用，故而恐尚不符當前的政治需要。