政黨不當取得財產處理條例草案(2005.10.17)

條    文

說     明

第一章  總則

章     名

第一條　為調查及處理政黨不當取得之財產，建立政黨公平競爭環境，健全民主政治，特制定本條例。

一、揭示立法目的。
二、現代民主政治係以政黨政治之方式呈現，各政黨之自由、正當發展必須給予保護。為使各政黨維持競爭之機會均等，須保障各政黨具有在平等基礎上從事活動之權利。是以，為建立政黨公平競爭環境，並健全民主政治，爰以特別立法方式制定本條例調查及處理政黨不當取得之財產，以實現政黨政治公平競爭之立足點平等。
三、依監察院中華民國九十年四月六日函送行政院之調查意見指出，過去威權體制下，政黨將原屬國家的財產移轉登記為該黨所有，或接受各級政府機構無償贈與土地及建築物，係訓政及戒嚴時期，以黨領政，黨國不分時代之現象，不符實質法治國原則之要求。惟如依現行法律規定請求政黨返還，基於法律安定之考量，或已罹於時效或除斥期間已經過，且可能涉及第三人已取得權益之保障，均有其困難，爰有以特別立法方式，妥為規範處理政黨黨產之必要性。

第二條　政黨財產之處理，除本條例另有規定外，不適用現行法律有關權利行使期間之規定。

本條例係以特別立法方式處理政黨不當取得之財產，由於該等財產取得之行為距今時日久遠，依現行法律規定，或因時效消滅或因撤銷權行使期間已經過，故已無法要求政黨返還該等原屬公有之財產，爰明文規定排除依現行法律規定有關權利行使期間之規定，例如民法、土地法等法律中請求權消滅時效、取得時效及除斥期間等規定之適用，以彰顯本條例係對特殊情形所為之特別立法。政黨財產處理後新發生之權利義務關係，例如應移轉為國有或地方自治團體所有而未移轉者，仍有現行相關法律（例如行政程序法第一百三十一條）之適用，自不待言。

第三條　本條例用詞，定義如下：
一、政黨：指中華民國七十六年七月十五日前成立，並依動員戡亂時期人民團體法規定備案者。
二、不當取得之財產：指政黨違反政黨本質或其他民主法治原則所取得之財產或使其附隨組織取得之財產。
三、附隨組織：指獨立存在而由特定政黨控制其人事、財務或業務經營之非營利性法人、團體或機構。

一、本條例重要用詞之定義。
二、考量七十六年七月十五日解嚴前成立的政黨，其體制多未完備，且其在解嚴前的政治環境即得生存，其取得之財產有重新加以檢視之必要。另按動員戡亂時期人民團體法於七十八年修正公布後，增訂「政治團體」專章，開放政治性團體結社，始確立政黨之法律地位，依主管機關統計資料顯示，目前合法備案之政黨數目約近百個，為避免本條例規範政黨數目過多，造成不必要之申報、調查程序。爰於第一款明定本條例所稱政黨，指中華民國七十六年七月十五日解除戒嚴前成立並於七十八年一月二十七日動員戡亂時期人民團體法修正公布後依該法第六十五條但書備案者。
三、按法治國之基本理念乃在於透過「以法而治」之形式意義法治國概念，進而遂行「價值判斷」、「法律目的」為內涵之實質意義法治國原則，以追求實質正義。根據實質法治國原則，對於政黨之規範，應以自由民主憲政秩序為根本價值。本條例旨在調查及處理政黨不當取得之財產，爰參考監察院調查報告所列財產取得之情形，並依據實質法治國原則，斟酌現代民主法治國家政黨應有之地位與功能，定義本條例所稱不當取得之財產係指政黨違反政黨本質或其他民主法治原則所取得之財產，或使其附隨組織取得之財產。例如：政黨由各級政府依贈與或轉帳撥用方式以無償或不相當對價取得財產、政黨投資或經營營利事業取得財產等。
四、政黨依人民團體法第四十七條但書規定得設立分支機構，故分支機構擁有之財產即屬政黨財產之部分，自不待言。惟政黨以捐助或出資之方式控制之非營利性法人、團體或機構，雖屬獨立存在之組織，但受政黨控制之程度高，二者有密不可分之關係，應一併納入本條例調查及處理之範圍，以避免藉脫法行為違反政黨政治之平等原則，爰為第三款之定義。

第四條  政黨或其附隨組織於本條例公布之日所有之財產，除黨費、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息外，推定為不當取得之財產。
政黨或其附隨組織，於中華民國九十年四月六日後，以無償或不相當對價處分其財產者，亦推定為不當取得之財產。

一、在過去訓政時期與威權體制，因黨國不分，政黨依當時法制環境或政治背景所取得之財產，形式上或能符合當時法令，但充其量僅能認其符合形式法治國原則，惟其混淆國家與政黨之分際，破壞政黨公平競爭之環境，而與實質法治國原則不符。且政黨係基於共同民主政治理念，協助形成國民意志，促進國民政治參與為目的之政治團體，根據此一民主國家政黨之本質，其正當財源應限於黨費、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息，政黨依其他方式所取得之財產，皆與政黨本質不符，爰於第一項採舉證責任轉換之立法體例，推定為不當取得之財產，由政黨舉證其取得財產係符合政黨本質與民主法治原則，始能保有該財產。透過此種舉證責任轉換之設計，才能符合實質法治國原則之要求。
二、民主國家政黨之合法財務來源為黨員繳交之黨費、政府對政黨之補助經費（總統副總統選舉罷免法第三十九條、公職人員選舉罷免法第四十五條之五）及個人或營利事業對於競選經費之捐贈（公職人員選舉罷免法第四十五條之四）及上述財產所生孳息，爰將上開財產排除於推定為不當取得之財產範圍之外。
三、基於法安定性及執行可能性之考量，本條例以本法公布日作為推定政黨不當取得財產的基準日；但在該日之前或之後，政黨的財產僅不受推定而已，惟其取得方式如符合本條例所界定「不當取得之財產」，經政黨財產調查及管理委員會調查認定者，仍有本條例之適用。
四、又中華民國九十年四月六日係監察院調查報告函送行政院之日，客觀上國家已注意到政黨之財產有不當取得之情形；而政黨亦可預期國家可能予以調查及處理，故為避免政黨利用本條例未完成立法前之空窗期處分其財產，致不當取得財產減損或滅失，有損公共利益及無法落實本法之施行，爰明定中華民國九十年四月六日後，該政黨或其附隨組織以無償或不相當對價處分其財產者，亦推定為不當取得之財產，以維公平。

第五條　經政黨財產調查及處理委員會（以下簡稱本會）認定屬政黨不當取得之財產者，應命該政黨或其附隨組織於一定期間內移轉為國有或地方自治團體所有。
前項不當取得之財產，因信託關係登記為第三人所有或由第三人持有者，亦適用之。
前二項財產移轉範圍，以移轉時之現存利益為限。但政黨或其附隨組織以不相當對價取得者，應扣除取得該財產之對價。
前條第二項規定之財產，經本會認定屬政黨不當取得之財產者，應就政黨或其附隨組織之其他財產追徵其價額。

一、為執行本條例之政黨財產調查及處理，行政院應設專責機關負責，且因本條例係為特殊之歷史背景與政黨生態所為之特別立法，執行本條例之職權者，須有較超然之立場，依目前中央政府體制，尚難由任何一個機關擔當之，爰明定為執行本條例之調查及處理政黨不當取得之財產，應設專責機關，其名稱定為「政黨財產調查及處理委員會」。針對依前條推定為不當取得之財產，如政黨未能證明其係合法取得且符合實質法治國原則，則該等財產即屬不當取得，本會應課予該政黨或其附隨組織於一定期間內負有移轉之義務，並賦予其法律效果，爰於本條第一項明定之。又本項應移轉地方自治團體之財產，以該政黨原由地方自治團體取得之不動產為限，併予敘明。
二、另經本會認定屬政黨不當取得之財產，若因信託關係登記為第三人所有或由第三人持有者，亦適用第一項命令移轉之義務及歸屬之法律效果，爰於第二項明定之。
三、至財產應移轉之範圍，因時空環境的轉變，為符合公益及公平，爰明定第一項及第二項之財產以移轉時之現存利益為範圍。上開所稱現存利益，包括原不當取得財產變形後之代替物在內。但政黨或其附隨組織以不相當對價取得者，應扣除取得該財產之對價，始屬合理。
四、又政黨或其附隨組織於中華民國九十年四月六日後，以無償或不相當對價處分其財產者，依前條第二項規定推定為不當取得之財產，如政黨未能證明其係合法取得且符合實質法治國原則，則該等財產即屬不當取得，惟因該財產已減損或滅失，無法依第一項規定方式處理，爰於第四項明定應就政黨或其附隨組織之其他財產追徵其滅失或減損財產之價額。

第六條　善意第三人於前條應移轉為國有或地方自治團體所有財產上存有之租賃權、地上權或抵押權等權利，不因此而受影響。

經認定屬政黨不當取得之財產而應移轉為國有或地方自治團體所有者，善意第三人於該財產上存有之租賃權、地上權或抵押權等權益，應不受影響，爰於本條明定之。又上開租賃權、地上權或抵押權，乃例示規定，並不以此為限，自不待言。

第二章　申報、調查及處理

章        名

第七條　自本條例施行之日起六個月內，政黨應將該政黨及其附隨組織於本條例公布日之所有財產及中華民國九十年四月六日後以無償或不相當對價處分之財產，向本會申報。
前項財產因信託關係登記為第三人所有或由第三人持有者，亦應申報。
前二項應申報之財產如下：
一、不動產、船舶、汽車及航空器。
二、一定金額以上之存款、外幣、有價證券及其他具有相當價值之財產。
三、一定金額以上之債權及對於各種事業之投資。
前項之一定金額及其他具有相當價值之財產，由本會公告之。
第一項及第二項之申報，應載明財產種類、取得日期及變動情形；其格式由本會定之。

一、政黨擁有財產之現況，唯政黨本身知之最稔，爰明定課予政黨據實申報之義務，並訂定申報之期限與應申報財產之範圍。又依第四條第二項規定，政黨於中華民國九十年四月六日後以無償或不相當對價處分其財產者，追徵其價額，故為達其目的，自應課以申報之義務。
二、第五條第二項既已明定不當取得之財產因信託關係現登記為第三人所有或由第三人持有者之法律效果，爰於本條第二項明定政黨亦應申報因信託關係登記為第三人所有或由第三人持有之財產。
三、參照公職人員財產申報法第五條第一項規定列舉政黨應申報財產之種類，爰為第三項之規定。
四、有關動產、債權及投資股份部分，因種類繁多，且價額參差不齊，為利調查之進行，爰授權本會公告一定金額以上及其他具有相當價值之財產者，始納入應申報之種類。
五、為瞭解財產之種類、財產取得之時間及財產變動情形，以利認定是否屬本條例應行調查處理者，爰明定申報文書應載明事項，並授權由本會訂定該申報文書之格式，以利執行。

第八條　政黨於本條例公布日之所有財產，除有下列情形之一者外，禁止處分之：
一、對於第四條規定之黨費、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息之處分。
二、履行法定義務或其他正當理由者。
三、符合本會所定許可要件並經本會同意者。
前項第一款及第二款所定情形，應於處分後報本會備查。
第一項所定其他正當理由及許可要件，由本會另定之。
第一項所定禁止處分之財產為不動產時，本會得囑託地政登記機關登記之。

一、為確保政黨不當取得財產應歸屬國庫或地方自治團體之效果，一方面避免政黨脫產致本條例之立法目的無法達成，另一方面避免因保全措施侵害政黨之財產權，爰明定政黨應申報之財產，原則上禁止處分之，其例外情形為：（一）對於第四條規定之黨費、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息之處分，蓋因上開財產本即不在推定為不當取得財產之列，自無不許處分之理。（二）履行法定義務（例如繳納稅捐）或其他正當理由（例如水電費），須於處分後報本會備查者。（三）符合本會所定許可要件並經本會同意者。
二、至於上開規定所稱其他正當理由及許可要件，則由本會另定之。又本會同意或不同意政黨處分財產之決定係屬行政處分，如有不服，自得提起行政爭訟救濟之，併此說明。
三、為使第一項之不動產禁止處分有效落實，爰依土地登記規則第二十九條第十二款規定，明定本會得囑託地政登記機關為禁止處分之登記。

第九條　政黨依第七條規定應申報之財產，經本會調查認定有故意或重大過失隱匿、遺漏或對於重要事項為不實說明者，該財產視為不當取得之財產，並依第五條規定處理。

第七條明定政黨應申報財產之義務，該項義務之履行自當據實為之，如有故意或重大過失隱匿、遺漏或對於重要事項為不實說明者，應賦予其不利益之法律效果，爰擬制該等財產為不當取得之財產，並依第五條規定處理，以確保本條例之落實。上開所稱重要事項，指該事項足以影響本會對於該財產是否不當取得之判斷而言。

第十條　本會之調查，得為下列行為：
一、向有關機關（構）調取卷宗及資料。
二、要求法人、團體或個人提供帳冊、文件及其他必要之資料或證物。
三、派員前往有關機關（構）、團體或事業之所在地、事務所、營業所或其他場所，或個人之住居所為必要之調查。
四、以書面通知相關之人陳述意見。通知書中應記載詢問目的、時間、地點，得否委託他人到場及不到場所生之效果。
五、其他必要之調查方法。
前項調查，發現有與政黨或其附隨組織財產之來源、取得方式相關之資料者，得為複製、留存備份，必要時並得予扣留或為其他保全之行為。
本會派員執行調查時，應出示有關執行職務之證明文件；其未出示者，受調查者得拒絕之。

一、本會進行審理時，應賦予其權限，參照訴願法第七十三條及公平交易法第二十七條第一項第二款及第三款規定明定其有主動調查權，包括請求資料證物之提出及前往相關處所之調查權，爰為第一項之規定。
二、第二項明定行使調查權時，如發現有政黨或其附隨組織財產之來源、取得方式等相關之資料時，本會得複製、留存備份，必要時並得對該等資料扣留或為其他保全行為，以利其調查及處理之進行。
三、執行調查之人員必須出示相關證明文件，以確保受調查者之權益，爰為第三項之規定。

第十一條　受調查之機關（構）、法人、團體或個人，不得規避、拒絕或妨礙調查。

為利調查程序之順利進行，明定受調查之對象，有不得規避、拒絕或妨礙調查之義務。

第十二條　本會依第五條規定所為之處分，應經公開之聽證程序。

本條例乃特殊之立法，本會所為之行政決定攸關政黨之權益甚鉅，故其程序應採程度較高之保障程序，爰配合行政程序法第一百零七條第一款明定本會依第五條所為之處分應經聽證程序。

第十三條　調查結果應經本會委員會決議後，作成處分書。處分書應載明下列事項：
一、處分相對人之姓名、名稱及地址。
二、受調查之財產及其權利現狀。
三、財產處理方式之主旨、事實及理由。
四、有附款者，附款之內容。
五、本會之名稱。
六、發文字號及年、月、日。
七、不服本處分之救濟方法、期間及其受理機關。
前項第三款所定財產處理方式之主旨，應依第五條規定記載應移轉財產之種類、數量、追徵價額、履行期間及受移轉之對象。
第一項之處分書，應刊載於行政院公報對外公告之。

一、第一項明定政黨財產調查結果，除須依前條規定經聽證程序外，並經本會之決議後，作成處分書及其應記載事項。
二、明定第一項第三款所定財產處理方式之主旨記載內容包括應移轉財產之種類、數量、追徵價額、履行期間及應移轉之對象，以利執行。
三、為使調查及處理之程序與結果公開、民主及透明化，除應依行政程序法之規定作成書面並合法送達處分相對人外，爰於第二項明定處分書應以公告之方式刊載於行政院公報，以滿足人民知的權利。

第十四條　不服本會經聽證所為之處分者，應於處分書送達後二個月不變期間內，提起行政訴訟。

本會依據調查所得之資料及證據，並經聽證程序所為之決議，性質上為行政處分，為符合程序經濟原則，爰參考行政程序法第一百零九條規定，免除訴願程序，逕行提起行政訴訟。

第十五條　本會得依本條例及行政程序法規定，訂定調查程序辦法實施之。

為利本會調查程序之進行，爰授權本會得訂定執行本條例調查程序之規定，以彙整並補充本條例及行政程序法之相關規定，惟此並非擴大本會職權或授權另訂特別規定。

第三章  組  織

章        名

第十六條　本會隸屬行政院，置委員十一人至十三人，由行政院院長就下列人員提請總統派充（兼）之，並指定其中一人為主任委員，一人為副主任委員，委員除主任委員外，均為無給職：
一、檢察官。
二、法律、經濟、財稅、會計或地政等學者專家。
三、律師、會計師等專門職業及技術人員公會推薦之代表。
四、其他社會公正人士。
本會委員具有同一黨籍者，不得超過委員總額四分之一。
本會委員任期同本條例施行期間。

一、第一項明定本會機關層級、委員人數、任命程序、產生方式及資格條件。按本會因調查及處理政黨不當取得之財產，涉及之財產狀態類型不同、金額及數量龐大、時空環境不同，牽連之因素複雜，爰規定委員應具備一定之相關學識專長，並就檢察官、學者專家，或專技人員公會推薦之代表產生，以期審慎。
二、本會主要職掌為處理過去政黨不當取得之財產，為避免委員集中少數政黨，造成處理不公，爰於第二項明定具有同一黨籍身分之委員人數之限制，以期公允。
三、本會成立之目的係為執行本條例，委員任期自應與本條例相同，爰於第三項明定其任期。

第十七條　本會置執行長一人，承主任委員之命，處理會務，並指揮監督所屬人員；置工作人員若干人，辦理本會幕僚作業，均就行政院及相關機關人員派兼之；各相關機關並應指派專人負責協調、連繫事宜。
本會組織規程由行政院定之。

一、為符合政府組織再造及精簡員額精神，本會幕僚人員原則上由各機關人員兼任，爰參考行政院九二一震災災後重建推動委員會組織型態，於第一項明定委員會工作人員由各機關人員兼任及建立各機關協調連繫機制。
二、本會內部單位之組織規程於第二項授權行政院訂定。

第十八條　本會委員應依據法律公正獨立行使職權，於任期中不得參與政黨活動。
違反前項規定者，經本會委員會議決議通過後，由行政院院長提請總統解除其職務。

1. 本會應獨立、超然性質，爰明定委員於任期中應維持中立，並保障其獨立行使職權之地位，以利公正執行本條例所賦予之職權。

二、違反前項規定者，與本條例立法目的相違，爰明定得經委員會依第二十條第二項第二款決議通過後，由行政院長提請總統解除其職務，以符獨立、超然之性質。

第十九條　本會委員有下列情形之一者，應由行政院院長提請總統免除或解除其職務：
一、死亡。
二、辭職。
三、受禁治產宣告者。
四、因刑事犯罪經第一審判決宣告有罪者。

規定本會委員應予免除或解除職務之事由與程序。

第二十條　本會委員會議，每月舉行一次，必要時得召開臨時會議，均由主任委員召集之；主任委員不克出席時，由副主任委員代理之。
開會時應有全體委員過半數之出席始得開會，議案之表決以出席委員過半數之同意為通過。但有下列情形之一者，不在此限：
一、依第五條規定所為之決議，應有全體委員四分之三以上出席，出席委員過半數同意。
二、依第十八條第二項規定所為之決議，應有全體委員四分之三以上出席，全體委員三分之二以上同意。

一、本會之組織採合議制，關於委員會議之召集時間、程序及會議之可決人數應予明定。
二、依第五條規定命令相對人於一定期間內為財產移轉之決議，其效力所及，包括政黨、其附隨組織及第三人，影響至鉅，非等同於一般之事項；依第十八條第二項規定所為解除委員職務之決議，對於本會委員之身分有重大影響，為強化上開二項決議之民主正當性，爰於第二項但書設特別規定。

第四章  罰  則

章      名

第二十一條　政黨違反第七條第一項或第二項規定，逾期未申報者，處新臺幣五十萬元以上二百五十萬元以下罰鍰。每逾十日，得連續處罰。
前項處罰已達五次者，其財產視為不當取得之財產，依第五條規定處理之。

一、第一項明定政黨違反申報義務之處罰規定。
二、按政黨違反第七條第一項或第二項規定，逾期未申報者，得連續處罰，如經本會連續處罰五次後，該政黨仍不申報者，即推知以連續處罰方式，難以使該政黨主動申報意願，基於以下理由：其一，該申報義務非第三人所能替代；其二，為恐政黨認為處罰金額太小，致其申報意願不大；其三，為避免政黨以不申報財產之方式，藉故拖延本會調查程序之進行。如非有強制手段，恐無法達到本條例規範政黨主動申報財產之規定，爰本項明定該未申報之財產，擬制視為不當取得之財產。

第二十二條　政黨違反第八條第一項規定者，處該處分財產價值之一倍至三倍罰鍰。

明定政黨違反應申報財產禁止處分規定之處罰。

第二十三條　受調查之機關（構）、法人、團體或個人違反第十一條規定者，處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰。

明定受調查之機關（構）、法人、團體或個人，違反不得規避、拒絕或妨礙調查義務之處罰。

第五章  附  則

章      名

第二十四條　依本條例所處之公法上金錢給付義務，經通知限期履行，屆期未履行者，由本會或管理機關依法移送強制執行。
依本條例應交付管理機關之財產，處分相對人未於處分書所定期限履行者，由管理機關依法強制執行。

一、依本條例所處之罰鍰或命移轉款項等，係屬行政執行法所稱「公法上金錢給付義務」，故如處分相對人經通知而屆期不履行者，得由本會或管理機關，依該法規定移送法務部行政執行署所屬行政執行處執行之。
二、依本條例應交付之財產（除現金依第一項規定處理外），應辦理不動產登記者，固得由本會會同接管之財產管理機關囑託登記機關登記為國有或地方自治團體所有，惟實務上可能發生處分相對人不交付之情形，爰於第二項明定處分相對人未於處分書所定期限履行者，管理機關得依行政執行法有關行為、不行為義務之強制執行規定辦理。上開所稱管理機關，即本條例第十三條第二項所稱「受移轉之對象」。

第二十五條　第十三條所定處分書送達生效後，應辦理不動產登記者，由本會會同管理機關囑託登記機關登記為國有或地方自治團體所有，得免提出原所有權狀或他項權利證明書。
前項規定，於有價證券、船舶、航空器須辦理登記者，準用之。
前條及前二項財產之執行及移轉，免繳納執行費、稅捐及規費。

一、第十三條所定之處分書送達生效後，如須辦理不動產登記者，爰於第一項規定逕由本會會同管理機關（包括國有及地方自治團體）囑託登記機關登記之，較為簡便、迅速；另考量因年代久遠致權利證明書狀逸失、毀損之情形，爰參酌土地登記規則第三十五條第十二款規定，一併規定上開囑託登記得免提出原所有權狀或他項權利證明書。
二、第一項有關不動產登記程序之規定，於有價證券、船舶或航空器須辦理登記者，宜準用之，爰於第二項明定之。
三、依本條例第五條規定，經本會認定屬政黨不當取得之財產者，應依該財產移轉時之現存利益移轉國庫或地方自治團體所有。茲為免程序上之繁複，爰於第三項規定前條及前二項財產之執行及移轉，免繳納執行費、稅捐及規費。

第二十六條　本會所需經費，由行政院年度預算相關科目項下支應。

明定本會所需經費之來源。

第二十七條　本條例施行期間自施行之日起五年。必要時，得由行政院公告延長之。
本條例施行期間屆滿後，本會業務有繼續執行之必要時，得由本會陳報行政院指定業務承受機關。

一、本條例立法目的在建立政黨公平競爭環境，並健全民主政治，故本條例有其任務性與階段性，爰明定本條例之施行期間。惟本條例施行期間究應多久始合理，尚難以評斷，且乏實定法上經驗，依德國實務經驗，該國處理類似政黨不當取得財產問題，歷經十年猶未能完成。惟為顯示政府處理此案之決心及效率，並考量實務上之運作可能遭遇之困難，概估處理期間為五年。但必要時，於本條例施行期間屆滿前，得由行政院公告延長之。
二、本條例施行期間屆滿後，本會業務仍有繼續執行之必要時，宜有承受機關繼續執行之，爰明定得由本會於本條例施行期間屆滿前陳報行政院指定業務承受機關。

第二十八條　本條例施行日期，由行政院定之。

為配合「政黨財產調查及處理委員會」之成立，本條例之施行日期宜由行政院以命令定之。