公營與黨營事業的獨佔－台灣政經之癌(張清溪)

　　在非共產國家裡，政府對經濟活動的干涉，從淺到深包括以法令規章的一般性規範（如公平交易法、產業升級條例）、對物價或數量的控制（限價或限量）、進入障礙（特許經營或禁止設立）、以及直接從事生產活動（公營事業）。公營事業既是政府介入最深的干預市場模式，而一般情況下政府干預市場機能都會使資源配置效率降低，因此民主國家政府多盡量避免採行。縱使在一九三○年代世界經濟恐慌之後，應運而生的凱因斯理論（Keynesian）強調大有為政府，亦只是政府透過財政政策從事公共建設，而非直接介入生產事業。其後福利國家（Welfare States）興起，政府以行政力量從事醫療衛生、退休養老及失業保險等福利政策，仍然與共產國家由政府主宰生產活動之「資源決策權」的公營生產事業（加上財產國有制），在性質上截然不同。公營事業較多的非共國家中，除了像南非殖民政府的特殊情況外，就是英、法在二次大戰後陸續將企業收歸國有。不過，英法公營事業長期以來腐蝕國庫的教訓，也促使兩國成為一九八○年代「公營事業民營化」的要角。

　　裁判兼任球員殘害自由經濟
政府對市場的其他干預與公營事業之間最大的區別，就是公權力從擬定經濟活動的規範（有如裁判）變成經濟活動的實際參與者（有如球員）。本文要討論的，就是政府從經濟活動競賽的裁判者變成球員後，將造成什麼樣的問題。但在台灣，政府直接從事經濟決策的行為，除了公營事業之外，還有公營事業轉投資事業，與公費成立的財團法人及其轉投資事業，其中有些在現行「法律上」不列為公營事業，但其「公營」性質殆無疑義，因此在「經濟分析上」絕對是公營事業。再因台灣光復四十年以來，中國國民黨長期執政，造成黨國分際模糊，使得國民黨的「黨營事業」在性質上也是「政府介入事業之經營」，與公營事業由執政者兼任球員的特性，並無二致。因此，探討公營事業對台灣社會經濟的影響，黨營事業必須一併納入考慮。事實上，從資源配置之效率與公平的影響程度上，非官定的公（黨）營事業比法律界定的狹義公營事業更為嚴重，因為前者脫離了行政評鑑、審計考核與民意監督。以下從公營事業之規模、範疇，以及其成立背景、條件與經營績效、影響等之討論中，我們將會發現，公、黨營事業不但有損效率、有負公平，更是台灣自由經濟與民主政治的癌細胞，而且幾乎已發展到無法割除的地步。

　　獨佔未必賺錢特權獲取暴利

　　大家都知道公營事業缺乏效率，經營績效不好。但若由光從統計報告表上看，公營事業之營業績效不一定比不上民營事業；只是，進一步檢討就很容易發現，賺錢的事業必是獨寡佔事業（但獨佔事業卻不一定賺錢）。不過，真正獲取暴利的，除了少數公營事業外，卻是某些特權成立的公營轉投資事業與黨營事業。

　　數據顯示：一九八七（或一九八八政府會計）年度，公營事業之資產為民營五○○大製造業七．七倍，其營收總總額則不到○．八倍，獲利率（盈餘／營收）為一．八倍，資產的生產力（營收／資產）只有○．一倍。此似顯示公營事業使用資源的生產力極羞，但其獲利能力不錯。事實上公營事業賺錢的只有少數幾家獨佔事業。以省營事業為例：如把公賣局從原來三十四家中剔除，則剩下的三十三家省營事業（包括多家銀行）之獲利率，馬上從原來是民營製造業獲利率（○．○九）之兩倍的○．一八，掉到○．○六。公賣局的龐大盈餘，照理應列為企業間接稅，並非公賣局經營績效良好的反應。國營事業則依靠中油、台電、電信局等獨占事業的支撐，才有盈餘，不但盈餘都是獨占的結果，更可慮的是，有時公營事業盈餘增大，只反映政府的錯誤政策，對整體經濟反而是一種傷害。例如，一九八五年公營事業績效特別好，主要就是因為中油未及時反應油價下降所累積的超額盈餘所致，其破壞價格機能，有害整體社會的資源使用效率。

　　政治掩護經營實力不堪一擊

　　不過，比起不受審計單位與民意機關監督的公營事業轉投資，以及部份特權黨營事業，獨佔之公營事業可觀的利潤率，卻顯得小巫見大巫、相形見拙。例如，正牌的獨佔公營事業台灣鐵路局一九九○年度營收一五一億元，不但沒有厚利，反而虧損了五十四億元。而公營轉投資披著民營外衣躲過民意監督的「台灣機電工程服務社」，對外號稱『非營利』的財團法人，卻在一九七七年成立以來以承包台電工程為主要業務，迄今十二年間由原來約三○○萬元基金陸績滾入「盈餘」累積成一三三五○○萬元（資產總值更達二十億元），平均每年賺取超過一億元的利潤。專門承辦政府部門委託石化觸媒、污染防治、節約能源等研究的『非營利』財團法人「中國技術服務社」。一九九○年營餘三億三千萬，一九八九年五億六千萬（佔該年業務收入七億八千萬的七十一%），一九八九年二億二十四萬（佔業務收入約六十一%），投資報酬率超過四○%，另外，由公營單位百分之百轉投資的榮電公司，資本額一千八百六十萬一元（其中四分之一來自台電婦女文化工作基金會），一九八九年稅前盈餘高達一一六○○萬元（不小心一點就會超過資本額了）。

　　披著民營外衣轉投資一路發
至於黨營事業，外界所知更少。但幾家證券相關獨、寡佔事業，如台灣證券交易所（獨佔）、復華證券金融（獨佔證券信用）、中興票券與中華票券（寡佔），在股票狂飆的近幾年，每年均有龐大的利潤。例如，中興票券的營業利益均超過營業收入的百分之五十，純益率在四十五%左右。

　　事實上，不論是公營事業、公營轉投資或「非營利」的財團法人、甚至是黨業事業，其盈餘無一不是依賴獨佔、專案授權或承包公營事業業務而來。一旦露在市場競爭環境下，則這些事業就經營乏力了。例如，開放報禁後，幾家黨營的報紙就率先關門歇業。其後民營的首都早報停業了，但如非各級政府機關學校、軍隊等單位的強迫訂閱，則中央日報與青年日報早就無法平衡。在股票飛漲時（一九八八年）成立的黨營大華證券，根本不是同業眼中的對手，如非依賴其他黨營事業與公營事業的委託承銷股票，怕已不在人間。其他經營不好的黨營事業，如中華貿易開發（一九八六年虧損重整，由農民銀行等接管）、新興電子（生產最熱門的PC板，十九年來把資本額全部賠光後，重組為欣興電子），都是在市場中敵不過同業的競爭。企業經營中浪費最嚴重，並不一定是連年虧損的事業，相反的，厚利可期之公司的內部浪費可能更難以計算。有些企業可能怕超高的利潤率引人側目，故意設法增加成本。例如，財團法人台灣大電力研究試驗中心一年營業收入一二六九七萬，盈餘一、二千萬元（不算太多），但其管理部十四位員工，平均每月薪資（連同獎金）高達76,976元。企業內部的浪費情形很難評估，因為缺乏比較的標準。台糖公司擁有不止一家糖廠，原料技術人力等都差不多，因此提供一個可資比較的環境。薛琦教授利用一九七六~八三年間台糖的23家糖廠資料，發現效率最好的廠使用的投入，約為效率最差的一半不到。在剔除掉諸如地區、甘蔗品質、設備利用度、不同廠的生產能量等差異性的影響後，各廠效率差異仍有三分之一無法解釋。薛教授的結論是台糖糖廠顯然存在有技術上的無效率。由於其間的技術效率差異在觀察的八年間，一直持續穩定存在，顯見政府面對外在條件變革缺乏應變能力。

　　除了犧牲經濟效率之外，公、 黨營事業對公平性的傷害一樣嚴重。公、黨營事業在設立上、業務上與經營條件上的諸多特權，造成對民營業者或其他黨派不平等的待遇。例如在設立上，金融證券票券、天然氣、電視電台大眾傳播等，一向是國民黨的禁臠。在業務經營上，可用一九八九年三月＜卓越＞報導為例：省屬七家行庫對復華證券金融提供八十一億六千萬年利六%的「無搶保放款」，是復華資本額的四倍；復華光是以八．二五%利率來貸給投資者，一年就可賺取一億八千萬的差額，其中半數（國民黨擁有復華四十九．五﹪股票）進入國民黨荷包。同一報導的另外一項有案可查的是，在股票飛漲的一九八八年，國民黨中央投資公司僅賣出台苯與東聯股票，就至少獲利二十五億元；這些錢從那裡來？據中央研究院在一九九○年五月所做的「社會意向調查」，一九八八年那年投入股市的股票買賣者，最後有超過八七%的人賠本。這就是國民黨黨營事業的典型財富重分配效果。
不肖黨員理論台灣政經之癌

　　經濟學在討論家庭內的親子間互動行為時，有一個所謂的「不肖子理論」（Rotten Kid Theorem），意思是說：假設子女對父母沒有天生的孝心，只要父母是有效的（effective）資源分配者，即父母給子女的超過子女給父母的，則子女為了自利，其行為會做得像有孝心的子女一樣。為什麼呢？因為自私的子女若不聽話，其結果會對自己不利，只有設法讓全家所得最大；自己的所得也會最大。這種不肖子的孝順行為，甚至不必監督，也不管孝行是真心或假意，只要行為的結果可見，則子女不會做出圖利自己一分卻傷害家庭兩分的事情。把

　　這個理論用到黨中央與黨員的關係上，則可導出「不肖黨員理論」，意思是說：只要黨中央是資源的有效配置者，則心懷二心的黨員為了自利，也會做出忠貞不二的行為。黨中央要成為資源的有效配置者，就必須擁有龐大的財源。有兩個方法可以達這個目的：一是讓黨庫通國庫，蓋以全國人民所納稅金，自然足以做為一黨控制部分有影嚮力黨員之財力後盾；其次是讓黨經營控制厚利的事業，以便有滾滾不斷的財源。一般政黨財務所依賴的政治獻金，很難長期持績的奉獻到讓黨中央得以有效利用財力控制黨員的地步。

　　為了台灣經濟的真正自由化，政治的民主化，公營事業應儘快民營（但必須避免黨營化）。其中尤以轉投資事業的民營化，與電子媒體的開放為最迫切。此外，我們並應追查國民黨黨營事業的資金來源。國民黨中央財委會為了開設大華銀行，曾聲稱其「黨費不夠用」。既然如此，則國民黨的黨營事業最可能的來源就是黨庫通國庫，因此理應全部收歸國有。只有在公營事業民營化，並將國民黨黨營事業充公，台灣的政治民主與經濟自由才有希望。

　　(本文曾刊載於自立早報一九九一．二．二十二）